ضرورت وجود یک نهاد برای صیانت از قانون اساسی در هر نظام حقوقی احساس می شود. در بیشتر نظام های حقوقی برای صیانت از قانون اساسی یک نهاد که عموماً مستقل از حوزه قانون گذاری و اجرایی است این وظیفه را بر عهده دارد. این نهاد معمولاً وابسته به دادگاه ها و دستگاه قضایی است. نهاد صیانت از قانون اساسی در اکثر نظام ها قوانین عادی و آیین نامه های و یا دستورات را با قانون اساسی تطبیق داده و کنترل می کند.
در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز چنین نهادی با اقتباس از قانون اساسی جمهوری پنجم فرانسه پیش بینی شده است که از آن تحت عنوان «شورای نگهبان» یاد می شود. البته مطابق اصل چهارم قانون اساسی که مبین این امر است که کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد. این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهاء شورای نگهبان است، نهاد شورای نگهبان در جمهوری اسلامی، علاوه بر تطبیق مصوبات با قانون اساسی آن ها را با شرع و احکام اسلام نیز تطبیق می دهد. اصل نود و یکم قانون اساسی مبنای قانونی تشکیل شورای نگهبان است که بیان می دارد: «به منظور پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات، مجلس شورای اسلامی با آنها، شورایی به نام شورای نگهبان با ترکیب زیر تشکیل می‌شود:
- شش نفر از فقهای عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز. انتخاب این عده با مقام رهبری است.
- شش نفر حقوقدان، در رشته‌های مختلف حقوقی، از میان حقوقدانان مسلمانی که به وسیله رئیس قوه قضاییه به مجلس شورای اسلامی معرف می‌شوند و با رای مجلس انتخاب می‌گردند.»
اعضای شورای نگهبان
اعضای شورای نگهبان مطابق قانون اساسی ۱۲ نفر هستند که شش تن از آن ها حقوقدان و شش تن فقیه هستند. مطابق اصل نود و دوم قانون اساسی، اعضای شورای نگهبان برای مدت شش سال انتخاب می‌شوند ولی در نخستین دوره پس از گذشتن سه سال، نیمی از اعضای هر گروه به قید قرعه تغییر می‌یابند و اعضای تازه‌ای به جای آنها انتخاب می‌شوند. به دلیل ترکیب دوگانه ای که در شورای نگهبان وجود دارد شرایط هر دسته از اعضا متفاوت است. شرایط فقها برای عضویت در شورای نگهبان فقاهت، عدالت و آگاهی به مقتضیات زمان است.
در خصوص شرط فقاهت باید بیان نمود که مطابق قانون هیچ مرزی برای مدرک علمی فقها تبیین نشده است و صرفاً از لفظ فقاهت استفاده نموده است. شرط عدالت و آگاهی به مقتضیات زمان نیز شرایطی درونی و ذهنی است که نمی توان مصداق عینی و مشخصی برای تشخیص صلاحیت افراد در آن ها یافت. بنابراین به نظر می رسد شرایطی که برای انتخاب اعضای فقیه شورای نگهبان در خصوص اظهارنظر در رابطه با مصوبات نمایندگان منتخب مردم در نظر گرفته شده است اساساً نمی تواند تضمین کننده صلاحیت و شایستگی این افراد باشد.
در کنار فقها، شش نفر حقوقدان در رشته های مختلف حقوقی از میان حقوقدانان مسلمانی که به وسیله رئیس قوه قضاییه به مجلس شورای اسلامی معرفی می شوند و با رای مجلس انتخاب می گردند. شرط تخصص در رشته های مختلف حقوقی نیز از نظر برخی داشتن مدرک ارشد و دکترای رشته های مختلف حقوقی است. علاوه بر این داشتن سوابق ممتد در مشاغل قضایی را نیز ذیل شرط تخصص جای داده اند. برای حقوقدانان نیز با توجه به اصل حاکمیت قانون در اِعمال زمامداری شرط مسلمان بودن را نیز در نظر گرفته اند. مع الوصف چنین نهادی مستلزم آن است که با قوانین عینی و شایسته سالارانه، افراد لایق و شایسته را برگزیند.
محدودیت های اعضای شورای نگهبان
دو مساله در خصوص اعضای شورای نگهبان قابل ذکر است، ابتدا اینکه اعضای شورای نگهبان مطابق اصل ۱۴۱ قانون اساسی که بیان می دارد «رئیس جمهور، معاونان رئیس جمهور، وزیران و کارمندان دولت نمی‌توانند بیش از یک شغل دولتی داشته باشند و داشتن هر نوع شغل دیگر در موسساتی که تمام یا قسمتی از سرمایه آن متعلق به دولت یا موسسات عمومی است و نمایندگی مجلس شورای اسلامی و وکالت دادگستری و مشاوره حقوقی و نیز ریاست و مدیریت عامل یا عضویت در هیئت مدیره انواع مختلف شرکتهای خصوصی، جز شرکتهای تعاونی ادارات و موسسات برای آنان ممنوع است. سمتهای آموزشی در دانشگاه‌ها و موسسات تحقیقاتی از این، حکم مستثنی است»،از آنجا که عضو یک موسسه عمومی دولتی هستند نمی توانند مشاغل رسمی دولتی و حکومتی دیگری داشته باشند، این شرط به آن دلیل است که اولا تمرکز و فرصت کافی برای رسیدگی به امور محوله را داشته باشند و ثانیاً از تمرکز قدرت در دست اشخاص خاصی جلوگیری شود، اما در عمل هیچ گونه پایبندی به این اصل ندارند و حافظان قانون اساسی، خود بزرگترین ناقضان آن هستند. به طور مثال آیت الله احمد جنتی که از ابتدای تشکیل شورای نگهبان همواره در آن شورا حضور داشته است و هم اکنون نیز از جمله فقهای شورای نگهبان است، در عین حال رییس مجلس خبرگان رهبری نیز می باشد. علاوه بر این در طی این سال ها مناصبی چون عضو مجلس خبرگان رهبري، عضو شوراي بازنگري قانون اساسي، عضو شوراي عالي انقلاب فرهنگي، عضو مجمع تشخيص مصلحت نظام، رئيس ستاد احياي امر به معروف و نهي از منكر، رئيس سازمان تبليغات اسلامي، رئيس شوراي هماهنگي تبليغات اسلامي، عضو شوراي عالي تبليغات خارج از كشور، عضو و رئيس شوراي مركزي نهاد نمايندگي مقام معظم رهبري در دانشگاه ها، نماينده مقام معظم رهبري در امور بالكان! و … را نیز برعهده داشته است.
همچنین منع وابستگی موثر اعضای شورای نگهبان به احزاب و گروه های سیاسی، محدودیت دیگری است که برای این اعضا درنظر گرفته شده است. این شرط به دلیل صلاحیت های نظارتی شورای نگهبان در انتخابات ها می باشد که در ادامه به توضیح آن ها خواهیم پرداخت.
دوره ماموریت اعضای شورای نگهبان شش ساله است و هیچ محدودیتی برای انتخاب مجدد آن ها وجود ندارد. البته ماموریت اعضای شورای نگهبان با هم به پایان نمی رسد و هر سه سال نیمی از اعضای شورا تغییر پیدا می کند. دوره ماموریت این اعضای جدید نیز شش ساله است.
معرفی شورای نگهبان و نحوه انتخاب اعضاء
وظایف و اختیارات شورای نگهبان
وظیفه اصلی شورای نگهبان نظارت بر قوانین و مقررات در جهت پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی است. برابر اصل چهارم قانون اساسی کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد. شورای نگهبان دو نظارت را اعمال می نماید:
- نظارت شرعی بر اصول قانون اساسی
- نظارت شرعی و قانونی بر مصوبات مجلس
قانون اساسی صلاحیت انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین اسلام را به دست فقهای شورای نگهبان سپرده است. در ذیل اصل چهارم قانون اساسی آمده است: «این اصل بر اطلاق و عموم همه اصول قانون اساسی حاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان است.» به طور مثال اگر مصوبه ای از سوی مجلس شورای اسلامی برای تایید به شورای نگهبان ارسال شود و از لحاظ مطابقت با قانون اساسی ایرادی نداشته باشد اما به لحاظ شرعی توسط فقها تایید نگردد به مجلس باز می گردد.
بیشتر بخوانید: شورای عالی امنیت ملی
در خصوص نظارت شرعی و قانونی بر مصوبات مجلس اصل هفتاد و دوم قانون اساسی بیان می دارد: «مجلس شورای اسلامی نمی‌تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیبی که در اصل نود و ششم آمده بر عهده شورای نگهبان است.» در اصل ۹۴ نیز آمده است که کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند. در غیر این صورت مصوبه قابل اجرا است. بنابراین مجلس شورای اسلامی موظف است کلیه مصوبات خود را به شورای نگهبان ارسال دارد. مصوبات شامل قوانین خاص، تفویضی، تفسیری، بودجه، مصوبات ناشی از نظارت استصوابی مجلس بر قوه مجریه می گردد.
علاه بر این نظارت بر مصوبات کمیسیون های داخلی مجلس و مطابقت آن ها با اصول و احکام مذهب رسمی کشور بر عهده شورای نگهبان است. اما نظارت بر مقررات مصوب دولت کلاً بر عهده رییس مجلس شورای اسلامی است و تنها اساسنامه سازمان ها که مصوب دولت است علاوه بر رئیس مجلس به شورای نگهبان نیز فرستاده می شود.
شورای نگهبان موظف است ظرف ده روز از زمان ارسال مصوبه بررسی های لازم را بنماید و نظر خود را ابراز کند. در صورت عدم اظهارنظر در مدت مقرر مصوبه قابل اجراست. البته اصل نود و پنجم قانون اساسی مهلتی را برای شورای نگهبان درنظر گرفته است و در مواردی که شورای نگهبان مدت ده روز را برای رسیدگی و اظهار نظر نهایی کافی نداند، می‌تواند از مجلس شورای اسلامی حداکثر برای ده روز دیگر با ذکر دلیل خواستار تمدید وقت شود.
علاوه بر این وظیفه دیگری که مطابق قانون اساسی برای شورای نگهبان درنظر گرفته شده است، تفسیر قانون اساسی است. اصل نود و هشتم قانون اساسی بیان می دارد: « تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام می‌شود.» البته شورا در برابر سوالاتی که در مورد تفسیر اصلی از اصول قانون اساسی می شود در صورتی ملزم به جواب است که سوال کننده هیات رییسه مجلس شورای اسلامی یا رییس قوه قضاییه یا هیات دولت و یا رییس جمهور باشد. با این حال تشخیص ضرورت تفسیر نیز با شورای نگهبان است. تفسیر قانون اساسی در حکم قانون اساسی است.
علاوه بر موارد فوق وظیفه مهم دیگری به شورای نگهبان سپرده شده است و آن نظارت بر داوطلبی، انتخابات و همه پرسی است. چهار نوع نظارت برای شورای نگهبان در نظر گرفته است:
- نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان
- نظارت بر داوطلبی و انتخابات ریاست جمهوری
- نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی
- نظارت بر همه پرسی و مراجعه به آرای عمومی
در نظارت بر انتخابات خبرگان، پیش از شروع انتخابات از سوی شورای نگهبان ۵ نفر از افراد مسلمان، مطلع و مورد اعتماد و دارای حسن سابقه، به اکثریت مطلق آرای اعضای شورای نگهبان به عنوان هیات مرکزی نظارت بر انتخابات خبرگان انتخاب و به وزارت کشور معرفی می شوند. از پنج نفر عضو هیات مرکزی حداقل یک نفر باید از فقهای شورای نگهبان باشد. همچنین مرجع تشخیص دارا بودن شرایط مورد نیاز برای داوطلبان مجلس خبرگان فقهای شورای نگهبان قانون اساسی هستند.
به طور کلی در انتخابات خبرگان از مرحله تبلیغات تا مرحله اخذ رای تحت نظارت شورای نگهبان است. حتی پس از انتخابات در صورت وجود شکایت شورای نگهبان به آن رسیدگی می نماید. ابطال انتخابات و صدور اعتبارنامه برای منتخبان نیز بر عهده شورای نگهبان است.
در انتخابات ریاست جمهوری نیز مطابق اصل ۹۹ قانون اساسی، شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه‌پرسی را بر عهده دارد. در انتخابات ریاست جمهوری از طریق هیات مرکزی نظارت بر انتخابات این وظیفه را انجام می دهد. نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی نیز توسط شورای نگهبان صورت می گیرد. این نظارت استصوابی، عام و در تمام مراحل و در کلیه امور مربوط به انتخابات است.
