در حقوق ایران، قراردادهای اداری از جمله تأسیسات و نهادهای حقوقی است؛ بدین معنی که تمام قراردادهای ادارات و موسسات دولتی تابع قانون مدنی نیستند، بلکه برخی قراردادها تحت عنوان قراردادهای اداری وجود دارند که در مواردی تابع اصول و احکام خاصی اند و مقررات خاصی در رابطه با آن ها موجود است. قراردادهای اداری که به آنها قراردادهای عمومی نیز می گویند بین دولت و اشخاص حقوق خصوصی به منظور تأمین خدمات عمومی یا بهره برداری از منابع ارضی منعقد می شوند و طرف خصوصی با عقد قرارداد با دولت، خود را تابع الزامات ناشی از حاکمیت دولت قرار می دهد.
از جمله ویژگی های قراردادهای اداری، آن است که محدودیت آزادی اراده طرف قرارداد در پذیرفتن شرایط معامله تنها مربوط به زمان انعقاد آن نیست بلکه این محدودیت در طول اجرای قرارداد همچنان ادامه دارد. لذا قرارداد از ابتدای انعقاد تا پایان آن تحت حاکمیت یک اراده برتر یعنی اراده اداره قرارداد قرار دارد. بنابراین در قراردادهای اداری شرایط عقد از پیش توسط اداره تعیین شده است و در آن جای بحث و چانه زنی وجود ندارد. همچنین در این قراردادها اراده اداره حاکم است درحالیکه در قراردادهای خصوصی اصل بر آزادی متعاملین و برابری آنهاست. بنابراین قراردادهای اداری عقد ویژه ای هستند که قواعد و احکام خاص خود را دارند.
اقسام قراردادهای اداری
قراردادهای رایج در دستگاه های اداری از این قرارند:
- قرارداد مقاطعه یا پیمانکاری دولتی
- قرارداد امتیاز
- قرارداد قرضه عمومی
- قرارداد پیمان استخدامی
- قرارداد های بررسی، مطالعه، تحقیق، تألیف، ترجمه و فیلمسازی
- قرارداد عاملیت
قرارداد مقاطعه کاری که به آن قرارداد پیمانکاری دولتی نیز می گویند، قراردادی است که یک طرف آن اداره یا موسسه دولتی باشد و طرف مقابل، شخص یا اشخاص حقوق خصوصی باشند و قرارداد به منظور انجام عملیات اجرایی و یا فروش کالایی با شرایط معین در قبال بهای مشخص و در مدت معینی به شخص یا اشخاص معینی تحت عنوان مقاطعه کار واگذار می کند. موضوع مقاطعه ممکن است ایجاد راه و جاده یا حمل و نقل و … باشد.
قرارداد امتیاز، قراردادی است که به موجب آن دولت بر طبق شرایط معین، اداره یک امر عام المنفعه و یا بهره برداری از یک ثروت ملی را به طور انحصاری به شخص یا اشخاص معینی واگذار می کند که در مدت معینی به سرمایه خود اداره یا بهره برداری کند و در ازای کار و زحمت خود وجوهی را از مصرف کنندگان یا از دولت دریافت دارد و یا سهمی از منافع خود را به دولت بپردازد.
قرارداد قرضه عمومی، قراردادی است که به موجب آن دولت اوراق قرضه ای را منتشر می نماید و مبالغی را به عنوان وام با سود مشخص از شخص یا اشخاص معین دریافت می کند که در مدت زمان معینی اصل و سود آن را به وام دهنده کارسازی نماید.
پیمان استخدامی، قراردادی است که به موجب آن شخص معینی با اجرت معین و به مدت معینی به استخدام دولت در می آید مانند استخدام روزمزد و یا استخدام پیمانی.
قرارداد عاملیت نیز قراردادی است که به موجب آن شخص یا اشخاص از طرف موسسه عمومی در مقابل گرفتن حق العمل کاری معین برای اجرا و اداره عملیات معینی به کار گماشته می شوند.
معاملات دولت اصولاً تابع تشریفات مزایده و مناقصه است که طبق قانون محاسبات عمومی منحصراً مربوط به معاملات عمده و کلان دولت است، آزادی او را به طور قابل توجهی محدود می کند. در حقوق اداری اصل نسبیت قراردادها یعنی قاعده تأثیر قرارداد نسبت به اشخاص ثالث استثنائات فراوانی دارد. قرارداد اداری بنا به ماهیت آن نسبت به اشخاص ثالث موثر است. قرارداد اداری به سبب اینکه هدفش تأمین منافع عمومی است ممکن است تعهداتی به نفع اشخاص ثالث را داشته باشد. علاوه بر این ممکنن است تعهدات و تکالیفی علیه اشخاص ثالث و به نفع پیمانکاران دولت باشد. علاوه بر این باید بدانیم که قرارداد اداری دولت را مقید و متعهد نمی کند. تعهداتی که برای دولت ایجاد می شود به قدری انعطاف پذیر است که اراده یک طرفه دولت می تواند آن را تغییر دهد یا زیاد و کم کند.
شاخص تمیز قرارداد اداری از سایر قراردادها آن است که اولاً یکی از طرفین قرارداد، دولت یا موسسه وابسته به دولت باشد. دوماً قرارداد برای انجام امور عمومی منعقد گردیده باشد. لذا اگر دولت برای اداره اموال خصوصی خود قراردادی منعقد نماید آن قرارداد، اداری محسوب نمی شود و در نهایت قصد معامله گر است که آیا وی قصد انعقاد یک قرارداد اداری را داشته است یا قصدش انعقاد یک قرارداد حقوق خصوصی است.
روند انعقاد قراردادهای اداری
آزادی دولت در قراردادهای اداری به طرق مختلف محدود شده است و طرق انعقاد قرارداد اداری مزایده، مناقصه و روش گفت و گوی آزاد است.
مزایده: مزایده روشی است که در آن فروش کالایی که موردنظر دولت است از طریق اعلان بین عموم داوطلبان عرضه می شود. مزایده می تواند به صورت حضوری و کتبی صورت گیرد. در مزایده کالا به بالاترین قیمت فروخته می شود.
مناقصه: مناقصه نیز روشی است که در آن دولت، کالا یا خدمت مورد نظر را به کمترین قیمت پیشنهادی به دست می آورد. مناقصه بر سه قسم است: مناقصه عمومی، مناقصه محدود و مناقصه اختیاری.
مناقصه عمومی از طریق اعلان بین عموم داوطلبان است. برنده مناقصه کسی است که نازل ترین قیمت را پیشنهاد می کند. مناقصه محدود، تفاوتی که با مناقصه عمومی دارد آن است که اعلان آن بین عموم مردم نیست بلکه اداره به اختیار خود، اشخاصی را برای شرکت در مناقصه دعوت می کند. مناقصه اختیاری نیز شبیه مناقصه عمومی است، اما اداره این حق را دارد که پس از اعلان مناقصه با هر کدام از پیشنهاد دهندگان که خود بخواهد قرارداد منعقد می کند.
معامله با گفت و گوی آزاد: در این معاملات دولت تشریفات مناقصه و مزایده را رعایت نمی نماید و با هرکس که خود صلاح بداند قرارداد و معامله می کند.
بیشتر بخوانید: بررسی قرارداد ارفاقی به صورت کامل و جامع
پروسه انعقاد قراردادهای اداری تابع قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۶۶ است. در ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی، معاملات وزارتخانه ها و موسسات دولتی اعم از خرید و فروش و اجاره و استجاره و پیمانکاری و اجرت کار و … بر حسب مورد از طریق مناقصه یا مزایده صورت می گیرد.
در این ماده استثنائاتی نیز در نظر گرفته شده است و در ادامه ماده گفته شده است که مگر در موارد زیر:
- در مورد معاملاتی که طرف معامله وزارتخانه یا مؤسسه دولتی و یا شرکت دولتی باشد.
- در مورد معاملاتی که انجام آنها به تشخیص و مسئولیت بالاترین مقام دستگاه اجرایی در مرکز و یا استان و یا مقامات مجاز از طرف آنها با نهادها و مؤسسات و شرکت های مشروحه
- در مورد خرید اموال و خدمات و حقوقی که به تشخیص و مسئولیت وزیر و یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی در مرکز و یا استان و یا مقامات مجاز از طرف آنها منحصر به فرد بوده و دارای انواع مشابه نباشد.
- در مورد خرید یا استجاره اموال غیر منقول که به تشخیص و مسئولیت وزیر و یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی در مرکز و یا استان و یا مقامات مجاز از طرف آنها با کسب نظر کارشناس رسمی دادگستری و یا کارشناس خبره و متعهد رشته مربوطه انجام خواهد شد.
- در مورد خرید خدمات هنری با رعایت موازین اسلامی و صنایع مستظرفه و خدمات کارشناسی.
- در مورد خرید کالاهای انحصاری دولتی و یا سایر کالاهایی که دارای فروشنده انحصاری بوده و برای آنها از طرف دستگاه های ذی ربط دولتی نرخ های معینی تعیین و اعلام شده باشد.
- در مورد خرید کالاهای مورد مصرف روزانه که در محل از طرف دستگاه های ذیربط دولتی و یا شهرداری ها برای آنها نرخ ثابتی تعیین شده باشد.
- در مورد کالاهای ساخت کارخانه های داخلی و کرایه حمل و نقل بار از طریق زمینی که از طرف دستگاه های دولتی ذی ربط برای آنها نرخ تعیین شده باشد.
- در مورد کرایه حمل و نقل هوایی، دریایی، هزینه مسافرت و نظائر آن در صورت وجود نرخ ثابت و مقطوع.
- در مورد تعمیر ماشین آلات ثابت و متحرک به تشخیص و مسئولیت وزیر یا بالاترین
- مقام دستگاه اجرایی در مرکز و یا استان و یا مقامات مجاز از طرف آنها.
- در مورد خرید قطعات یدکی برای تعویض یا تکمیل لوازم و تجهیزات ماشین آلات ثابت و متحرک موجود و همچنین ادوات و ابزار و وسائل اندازه گیری دقیق و لوازم آزمایشگاه های علمی و فنی و نظائر آن با تعیین بهای مورد معامله حداقل وسیله یک نفر کارشناس خبره و متعهد رشته مربوط که حسب مورد توسط وزیر یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی در مرکز و یا استان و یا مقامات مجاز از طرف آنها انتخاب خواهد شد، پس از تأیید مقامات مذکور در این ردیف.
- در مورد معاملاتی که به تشخیص هیأت وزیران به ملاحظه صرفه و صلاح دولت باید مستور بماند.
- در مورد چاپ و صحافی که به موجب آیین‌نامه خاصی که بنا به پیشنهاد وزارت ارشاد اسلامی و تأیید وزارت امور اقتصادی و دارایی به تصویب هیأت وزیران می‌رسد، انجام خواهد شد.
- در مورد فروش کالاها و خدماتی که مستقیماً توسط وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی تولید و ارائه می شود و نرخ فروش آنها توسط مراجع قانونی مربوط تعیین می‌گردد.
در صورت عدم رعایت مقررات مناقصه و مزایده چه ضمانت اجرایی وجود دارد؟ باید بیان نمود که صلاحیت دولت در اجرای تشریفات قراردادهای دولتی یک صلاحیت تکلیفی است و این مقررات از جمله مقررات آمره می باشد. لذا معامله بدون تشریفات باطل است و برای متعاملین ایجاد تعهد نمی نماید. این مساله نه تنها موجب مسئولیت انتظامی ماموران دولت است موجب مسئولیت مدنی اداره نیز می گردد.
ممنون اقای وکیل مطلب خوبی بود.